Małe Szkoły to wiejskie placówki powstające w
miejsce likwidowanych szkół samorządowych. Obecnie jest ich ok. 200,
przy czym trudno określić dokładną liczbę, nie są one bowiem
rejestrowane w oficjalnych statystykach. Wiele powstało w ostatnim roku i
zapewne powstanie w najbliższych miesiącach. (fot. PZSP w Przylesiu). Ich tworzenie, najczęściej przez specjalnie powstające w tym celu
stowarzyszenia mieszkańców, od samego początku budziło wiele
kontrowersji.
Wielu wójtów widziało w tych działaniach zagrożenie dla swojego autorytetu. Ich sens podważali także zwolennicy reformy oświaty, która poprzez algorytm naliczania subwencji zachęcała gminy do "racjonalizacji" sieci szkolnej, polegającej na tworzeniu szkół zbiorczych i dowożeniu uczniów. Wiele osób widziało w likwidacji mniejszych placówek jedyny sposób na obniżenie kosztów oświaty wiejskiej, przyjmując założenie, że większe szkoły zbiorcze, dysponując lepszymi zasobami, będą placówkami o wyższej jakości kształcenia. Inni wskazywali na to, że zamykanie szkół jest podejściem krótkowzrocznym, bowiem w ten sposób likwidowane są często jedyne ośrodki oświatowe na wsi.
Dotychczas niewiele było w tej dyskusji rzeczowych, popartych
badaniami argumentów, zarówno po jednej, jak i drugiej stronie,
szczególnie jeśli chodzi o wpływ reorganizacji sieci szkolnej na jakość
nauczania. W niniejszym artykule chciałbym przedstawić wyniki badań,
których podsumowaniem jest rozprawa doktorska obroniona na Wydziale Nauk
Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Przewodnim wątkiem tej pracy był problem zarządzania szkołami
na terenach wiejskich, a jej celem dostarczenie argumentów opartych na
wynikach badań empirycznych, a nie stereotypach, które są tak powszechne
w myśleniu o oświacie na wsi.
Tezą, którą poddałem testom, jest twierdzenie o wyższej efektywności
Małych Szkół w porównaniu ze szkołami samorządowymi. W trakcie prac
zebrałem także materiały, które dostarczają ciekawych, jak się wydaje,
informacji dotyczących finansowania i zarządzania oświatą na wsi.
Rozprawa prezentuje podejście ekonomiczne do badanych problemów,
warto jednak podkreślić, że nie koncentruję się jedynie na stronie
kosztowej, więcej miejsca poświęcam badaniu jakości nauczania. Inaczej
mówiąc, jest to podejście, które odróżnić należy od potocznie nazywanego
"ekonomicznym", w którym spogląda się jedynie na koszty utrzymania
szkół. Głównym pojęciem używanym przeze mnie jest efektywność, rozumiana
jako stosunek jakości nauczania do kosztów. Koncentrowanie się jedynie
na kosztach jest w analizach oświatowych bardzo dużym błędem i takie
podejście nie powinno nazywać się "ekonomicznym", ale raczej
"pozbawionym sensu". Rozwiązania z pozoru tańsze, takie jak np.
likwidacja mniejszych szkół i tworzenie szkół zbiorczych, mogą prowadzić
do obniżenia jakości nauczania, której nie zrównoważą oszczędności w
wydatkach. Kierowanie się w polityce oświatowej jedynie kosztami może
prowadzić do obniżenia efektywności przez niższą jakość nauczania, a
wydatki, które w kolejnych latach trzeba będzie ponieść, żeby tę jakość
podnieść, mogą okazać się wyższe, niż początkowe oszczędności.
Długofalowe planowanie wymaga porównania efektywności różnych rozwiązań w
perspektywie co najmniej kilku lat, a nie jedynie spoglądania na
doraźne korzyści dla budżetu państwa lub samorządu.
Kluczowym problemem, leżącym u genezy powstania Małych Szkół,
jest problem wysokich kosztów utrzymania placówek z niewielką liczbą
uczniów. Faktem jest, że mniejsze szkoły samorządowe są znacznie droższe
niż szkoły większe.
Z przedstawionych w rozprawie danych wynika, że liczba uczniów
przypadających na jednego nauczyciela początkowo gwałtownie rośnie wraz z
liczbą uczniów w szkole, jednak dla szkół z więcej niż 150 uczniami
iloraz ten pozostaje praktycznie niezmienny. Biorąc pod uwagę, że 80-90
proc. kosztów prowadzenia placówki samorządowej to płace nauczycieli,
oznacza to, że likwidacja mniejszych szkół i tworzenie szkół zbiorczych
zazwyczaj obniża wydatki gmin1). Te, które decydują się
utrzymać mniejsze placówki, zmuszone są do pokrywania ich bardzo
wysokich kosztów. Są szkoły samorządowe, w których roczny koszt
utrzymania przekracza nawet 10 tysięcy złotych, co w porównaniu ze
średnią dla gmin wiejskich, wynoszącą ok. 4300 zł. jest bardzo wysoką
kwotą. Przeprowadzone przeze mnie analizy budżetów gmin w latach
2002-2004 pokazują, że utrzymanie mniejszych szkół samorządowych
powoduje znaczny wzrost wydatków oświatowych gmin wiejskich, przez co w
biedniejszych samorządach brakuje funduszy na utrzymanie przedszkoli i
inwestycje. Inaczej mówiąc, wysokie koszty oświaty powodują dalszy
wzrost zróżnicowania między gminami w warunkach kształcenia i dynamice
rozwoju.
Wyższe koszty utrzymania mniejszych szkół samorządowych wynikają
przede wszystkim z braku elastyczności w zatrudnieniu i wynagradzaniu
nauczycieli. Nauczycieli w mniejszych placówkach obowiązuje to samo
pensum, mimo że pracują ze znacznie mniejszymi grupami, najczęściej w
przyjaznym środowisku, gdzie problemy wychowawcze nie są tak duże jak w
szkołach zbiorczych.
Przepisy karty nauczyciela nie pozwalają jednak na
dostosowanie obowiązków pedagogów do rzeczywistego obciążenia pracą. Są
na tyle nieelastyczne, że większość samorządów robi co może, żeby
niewielkie placówki wiejskie zlikwidować, podobnie jak to już uczyniono z
publicznymi przedszkolami.
Przeprowadzone w rozprawie symulacje pokazują, że ze względu na niż
demograficzny, problem niewielkich szkół dotknie w najbliższych latach
większości gmin wiejskich. Powstaje jednak pytanie, czy tak musi być?
Czy nie istnieją inne rozwiązania dające możliwość utrzymania tych
placówek? A jeśli istnieją, to czy są one bardziej lub mniej efektywne
niż stosowane w szkołach samorządowych, a co najważniejsze, czy
sprzyjają podnoszeniu osiągnięć uczniów?
Odpowiadając na pierwsze z tych pytań, można wskazać na tzw. Małe
Szkoły, stanowiące realną alternatywę dla szkół samorządowych, bowiem
utrzymują się głównie z dotacji gminy i nie pobierają opłat od rodziców.
Do tej kategorii zalicza się bardzo różne placówki, brakuje ich
precyzyjnej definicji2). W moich badaniach przyjąłem jednak, że szkoły te posiadają 4 wyróżniające je cechy.
Stanowią własność stowarzyszenia mieszkańców i są przez nie prowadzone. Co
prawda istnieją szkoły wiejskie prowadzone przez podmioty prywatne lub
organizacje pozarządowe "z zewnątrz", to jednak większość Małych Szkół
prowadzona jest przez stowarzyszenia rodziców i innych mieszkańców danej
wsi. Stanowi o ich wyjątkowości, wpływa pozytywnie na motywację
rodziców, daje im możliwość znacznego wpływu na funkcjonowanie placówki.
Taka forma własności zmusza do bardziej intensywnych relacji między
szkołą i nauczycielami a rodzicami i społecznością. W większości Małych
Szkół dyrektorzy posiadają daleką autonomię w sprawach pedagogicznych,
podobnie jak w szkołach samorządowych. Stowarzyszenia pełnią rolę
nadzorczą, wspierając działania placówki, której są organem
założycielskim i decydując o wyborze dyrektora. W większości dobrze
funkcjonujących placówek podział zadań między dyrektora i stowarzyszenie
jest dobrze zdefiniowany, a aktywność rodziców kierowana jest na
działania wspierające szkołę.
Szkoła przyjmuje wszystkich chętnych, nie pobiera dodatkowych, obowiązkowych opłat i utrzymuje się z subwencji oświatowej,
której wielkość zależy jedynie od liczby uczniów. Działa jak szkoła
publiczna poddana prawom wolnej konkurencji. 2/3 Małych Szkół to
placówki publiczne, a 1/3 niepubliczne. Szkoły te utrzymują się z
dotacji przekazywanej przez gminę na każdego ucznia i ewentualnie z
dodatkowych funduszy stowarzyszenia. Działają w oparciu o mechanizm
finansowania nazywany w Polsce bonem oświatowym (czyli tzw. „voucher"),
inaczej niż placówki samorządowe, które de facto finansowane są w
zależności od potrzeb. Małe Szkoły muszą utrzymywać wysoką jakość pracy,
bowiem słabe placówki po prostu tracą uczniów i upadają.
W szkołach prowadzonych przez stowarzyszenia nauczyciele
zatrudniani są w oparciu o przepisy kodeksu pracy, nie obowiązują w nich
regulacje karty nauczyciela. Pensum pedagogiczne wynosi
najczęściej ok. 24 godzin, a wynagrodzenia są zazwyczaj nieco niższe niż
w szkołach samorządowych i odpowiadają posiadanym zasobom finansowym,
które zależą głównie od liczby uczniów. Ze względu na bezrobocie wśród
nauczycieli, Małe Szkoły rzadko narzekają na brak chętnych do pracy.
Ponadto na wsi pensje nauczycielskie i tak należą do jednych z
najwyższych. Trudności dotyczą jedynie nauczycieli rzadkich
specjalności, np. anglistów. Z pewnością też mniejsze szkoły leżące w
oddalonych miejscowościach mogą mieć większe problemy ze skompletowaniem
kadry pedagogicznej, choćby ze względu na stosunkowo wysokie koszty
dojazdów.
Szkoła posiada niewielką liczbę uczniów (najczęściej poniżej 100). Ze
względu na genezę powstania, Małe Szkoły to niewielkie wiejskie
placówki, z mniej niż 100 uczniami, choć połowa stowarzyszeń prowadzi
przedszkola, a kilka także gimnazja i licea.
Małe Szkoły wypełniają lukę po zlikwidowanych szkołach samorządowych. Stowarzyszenia
potrafią utrzymać je z subwencji oświatowej, która wcześniej nie
wystarczała dla szkoły samorządowej. Z przeprowadzonych badań wynika, że
gminna dotacja stanowi główne źródło finansowania, co wynika z tego, że
Małe Szkoły działają najczęściej w mało zamożnych środowiskach
wiejskich. Nie są to więc placówki podobne do szkół społecznych w
miastach. Stanowią rzeczywistą alternatywę dla szkół samorządowych: są
bezpłatne, a ich koszty zbliżają się do przeciętnej dla publicznych
placówek na wsi.
Utrzymywanie się z dotacji gminnej świadczy o tym, że Małe Szkoły są
szkołami tańszymi od podobnych placówek samorządowych. Główną kwestią
jest więc to, czy jakość kształcenia jest w nich odpowiednio wysoka?
Pomijając pełne stereotypów i demagogii dyskusje na temat wad
i zalet Małych Szkół oraz innych placówek, które nie są prowadzone w
oparciu o przepisy obowiązujące samorząd, postanowiłem szukać odpowiedzi
na proste pytanie: czy uczniowie Małych Szkół uzyskują podobną wiedzę,
jak ich koledzy w szkołach samorządowych?
Odpowiedzi na to pytanie udzielam, analizując wyniki sprawdzianu
szóstoklasistów z lat 2002-2005. Zanim przejdę do omówienia uzyskanych
rezultatów, chciałbym podkreślić zalety i ograniczenia zastosowanej
przeze mnie metody badania, a także to, na jakie rzeczywiste pytania
udzielają one odpowiedzi. Zacznę od tego, że proste porównanie średnich wyników Małych Szkół i szkół samorządowych w kolejnych latach nie ma większego sensu.
O wynikach uczniów decyduje przede wszystkim środowisko społeczne, z
jakiego się wywodzą, np. wykształcenie i sytuacja zawodowa rodziców, a
także środowisko samej szkoły, czyli to, z kim uczeń w danej placówce
się uczy. Stąd, na podstawie porównania średnich wyników wszystkich
Małych Szkół z innymi szkołami na wsi, nie można w żadnym wypadku
wnioskować o różnicy w jakości pracy tych placówek. Niestety, nie
istnieje w Polsce baza gromadząca dane o środowisku
społeczno-ekonomicznym szkół.
W przeprowadzonym badaniu, celem uzyskania wiarygodnych rezultatów,
zestawiłem wyniki uczniów Małych Szkół z osiągnięciami ich kolegów w
tych samych gminach, zakładając, że szkoły w jednej gminie działają w
podobnym środowisku społeczno-ekonomicznym. W ten sposób badanie udziela odpowiedzi na rzeczywisty problem:
czy utrzymanie Małych Szkół podnosi osiągnięcia uczniów do nich
uczęszczających? Gdyby Małe Szkoły nie powstały, to chodzący do nich
uczniowie uzyskiwaliby zapewne podobne rezultaty, jak ich koledzy w
sąsiednich szkołach samorządowych, do których zostaliby skierowani.
Oczywiście, kluczowe jest tu założenie, że w skali wszystkich gmin, w
których funkcjonują Małe Szkoły, uczniowie do nich uczęszczający mają
podobne cechy jak pozostali uczniowie tych gmin. Wydaje się, że jest to
założenie uzasadnione.
Ze względu na to, że rezultaty porównań mogą zależeć od doboru próby
szkół do badania, analizy powtórzyłem przy różnych założeniach,
sprawdzając, czy wpływa to na uzyskane wyniki. I tak porównań dokonałem
zarówno dla wyników egzaminów z poszczególnych lat, jak i dla wszystkich
lat łącznie, przekształcając surowe wyniki na standaryzowaną skalę, aby
porównanie między latami było możliwe. Zestawiłem też wyniki uczniów
Małych Szkół z wynikami wszystkich uczniów w ich gminach, a także z
wynikami wszystkich uczniów w ich gminach uczęszczających do szkół o
podobnej wielkości. Testy statystyczne skorygowałem ze względu na
znacznie większe zróżnicowanie osiągnięć Małych Szkół wynikające z tego,
że średnie dla tych placówek obliczane są dla mniejszej liczby uczniów,
a więc statystycznie są mniej wiarygodne. Zbadałem także, czy rozkład
różnic między wynikami uczniów analizowanych szkół i gmin nie odbiega od
normalnego, biorąc pod uwagę, że przy stosunkowo nielicznej próbie (stu
kilkudziesięciu szkół) wpływ na rezultaty mogą mieć przypadki
wyjątkowe.
Wszystkie te zabiegi nie zmieniły jednak jakościowego rezultatu porównań: uczniowie
Małych Szkół uzyskali wyższe wyniki na sprawdzianie szóstoklasistów w
latach 2002-2005 niż ich koledzy ze szkół samorządowych w tych samych
gminach. W większości porównań różnice te były istotne statystycznie, co
świadczy o tym, że nie są dziełem przypadku i uzyskane rezultaty można
uznać za wiarygodne. Wyniki te przeczą stereotypowemu
podejściu, według którego niewielkie szkoły wiejskie muszą gorzej uczyć.
Wskazują także na to, że odejście od zasad obowiązujących w szkołach
samorządowych nie tylko pozwala obniżyć koszty, ale i sprzyja
podnoszeniu jakości nauczania. Dla wielu osób rezultaty te mogą być
zdumiewające, są one jednak faktem i dyskutować nad nimi można jedynie
podważając zastosowaną metodologię. Według mnie, wyniki te stanowią
jedynie wstęp do dyskusji, z której wnioski nie powinny odnosić się
jedynie do przypadku Małych Szkół, ale do całego systemu oświaty w
Polsce.
Podsumowując uzyskane rezultaty wskazałem, że kluczowe dla dalszych
badań jest podjęcie próby wyjaśnienia powodów, dla których uczniowie
szkół prowadzonych przez stowarzyszenia wykazują się wyższymi
osiągnięciami. Co decyduje o wysokiej jakości pracy Małych Szkół? Czy
decydujący wpływ ma tu zarządzanie przez stowarzyszenie? Czy większa
odpowiedzialność i zaangażowanie rodziców tak pozytywnie wpływa na
osiągnięcia uczniów? Czy to, że finanse bezpośrednio zależą od liczby
uczniów powoduje, że kadra pedagogiczna i stowarzyszenie pracują ciężej,
starając się zachęcić do uczęszczania do ich placówki? Czy też
przyjazne środowisko pracy, niewielkie klasy, niewielkie oddalenie
szkoły od miejsca zamieszkania, a przez to łatwość kontaktu z uczniami i
rodzicami, także po lekcjach, a także brak potrzeby dowożenia, mają tu
decydujące znaczenie? To szereg pytań, które powinny być postawione jako
hipotezy w kolejnych badaniach.
W rozprawie bliższej analizie poddałem wpływ wielkości klasy
na wyniki uczniów, co wskazałem jako jeden z potencjalnych czynników
wpływających na wyższe wyniki Małych Szkół. Przeprowadzone
przeze mnie analizy pokazują, że stwierdzona w innych badaniach
pozytywna korelacja między wynikami uczniów na sprawdzianie a wielkością
oddziału ma charakter pozorny i wynika m.in. z tego, że przeciętny
rozmiar oddziałów na wsi jest mniejszy niż w miastach, gdzie wyniki
uczniów są wyższe z innych względów. Zastosowane przeze mnie metody
quasi-eksperymentalne sugerują, że w rzeczywistości większa liczba
uczniów w klasie negatywnie wpływa na uzyskiwane przez nich wyniki3).
Czynnik ten nie może jednak w pełni wyjaśniać wyższych osiągnięć
uczniów Małych Szkół, bowiem są one wyższe także w porównaniu ze
szkołami samorządowymi podobnej wielkości. Trzeba więc szukać innych
wyjaśnień.
Wnioski z przeprowadzonych przeze mnie analiz dotyczą nie tylko
efektywności Małych Szkół i placówek samorządowych. Dotykają one także
m.in. roli rodziców i organizacji pozarządowych w prowadzeniu szkół,
elastyczności kontraktów nauczycielskich, wpływu sposobu finansowania
szkół na jakość nauczania. Kwestie te mają znaczenie nie tylko dla szkół
podstawowych, ale i dla przedszkoli, z których wiele powstaje jako
placówki prowadzone przez inne podmioty niż samorząd, których jakość
pracy jest podważana w oparciu o wysuwane ad hoc argumenty.
Mam nadzieję, że moja praca służyć będzie jako podstawa dla
rzeczowych, opartych na faktach dyskusji nad problemami oświaty, a także
przyczyni się do wzrostu liczby badań nad naszym szkolnictwem.
Rozprawa doktorska powstała przy wsparciu finansowym Komitetu Badań Naukowych
Publikacja za zgodą Autora
Publikacja za zgodą Autora
O Autorze
Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, współpracownik Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE), Federacji Inicjatyw Oświatowych, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej oraz Zespołu Interdyscyplinarnych Studiów nad Edukacją Instytutu Filozofii i Socjologii PAN.
Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, współpracownik Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE), Federacji Inicjatyw Oświatowych, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej oraz Zespołu Interdyscyplinarnych Studiów nad Edukacją Instytutu Filozofii i Socjologii PAN.
Autor publikacji z zakresu ekonomii edukacji oraz teorii wyboru
publicznego. Prowadzi badania systemu oświaty, organizacji
pozarządowych, samorządu lokalnego i rynku pracy w Polsce. Stypendysta
Fundacji na rzecz Nauki Polskiej (stypendium krajowe 2006 oraz
zagraniczne 2006/2007), Komisji Europejskiej (stypendium Marie Curie
2004) oraz USAID (badania w USA, 1999). Wolny czas spędza podróżując,
uprawiając wspinaczkę i narciarstwo wysokogórskie.
O Federacji
Federacja Inicjatyw Oświatowych jest związkiem
stowarzyszeń i fundacji, których celem jest wspieranie aktywności
obywatelskiej i przemian w oświacie. Działamy przede wszystkim na rzecz
środowisk wiejskich.
Powołana w 1999 roku Federacja wyrosła z ruchu społecznego –
ogólnopolskich spotkań rodziców, nauczycieli, przedstawicieli
organizacji pozarządowych, szkół, samorządów, rządu i parlamentu.
Realizując nasze projekty, pomagamy m. in.
- zakładać lokalne stowarzyszenia rozwoju wsi,
- przejmować szkoły, przedszkola i inne placówki, którym grozi likwidacja,
- podnosić poziom nauczania i dostosowywać metody do indywidualnych potrzeb uczniów,
- przeciwdziałać marginalizacji i wykluczeniu społecznemu,
- poznawać i skutecznie wykorzystywać nowoczesne narzędzia informatyczne.
Tylko gospodarka oparta na wiedzy może zapewnić Polsce należne
miejsce w zjednoczonej Europie. Jesteśmy przekonani, że drogą do tego są
inicjatywy obywateli, wspierane przez władze i środowiska biznesowe.
Wierzymy, że nasze wspólne działania, prowadzone ponad partyjnymi podziałami
- uczynią polską szkołę nowoczesną i przyjazną,
- wyrównają szanse edukacyjne młodzieży wiejskiej i miejskiej,
- zapewnią młodemu pokoleniu silną pozycję na rynku pracy w Polsce i w Europie,
- umożliwią polskiej wsi odrobienie cywilizacyjnych zapóźnień,
- pobudzą rozwój lokalny i regionalny.
Federacja Inicjatyw Oświatowych ma status organizacji pożytku publicznego (OPP).
Ciekawe artykuły na podobny temat:
- http://www.niedziela.pl/artykul/94519/nd/W-obronie-malych-szkol
Bezpłatne porady prawne - http://srw.fio.org.pl/porady-prawne
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz